Korkotukilaina ei synny vain ruutuja rastittamalla
Valtion tukemien asuntojen rakentamiseen tai peruskorjaamiseen tarkoitettu korkotukilaina on pitkäaikainen sitoumus. Kun rakennus- tai korjaushanke hyväksytään rahoitettavaksi korkotukilainalla, valtio sitoutuu hankkeeseen korkotuen ja täytetakauksen kautta vuosikymmeniksi. Siksi on tärkeää niin asukkaiden kuin yhteiskunnankin näkökulmasta, että julkinen tuki kohdennetaan mahdollisimman vaikuttavasti.
Hyvät hankkeet tuottavat kohtuuhintaisia ja toimivia asuntoja todelliseen tarpeeseen. Ne ovat kustannuksiltaan perusteltuja, taloudellisesti kestäviä ja toteuttamiskelpoisia. Asunnot säilyvät kysyttyinä ja rakennus kestää käyttöä, ylläpitoa sekä muuttuvia tarpeita.
Lait, asetukset ja määräykset määrittelevät hankkeiden tukikelpoisuuden ehdottomat edellytykset, mutta niiden täyttyminen ei vielä anna hakijalle automaattista oikeutta lainan saamiseen. Viranomaisen tehtävänä on arvioida, millaisiin hankkeisiin rajallinen valtuus on perustelluinta käyttää. Aivan erityisen tärkeää tämä on tilanteessa, jossa vähimmäisedellytykset täyttäviä hankkeita on enemmän kuin käytettävissä olevaa valtuutta.
Laki edellyttää kokonaisarviointia ja eri tavoitteiden yhteensovittamista
Yleiset edellytykset korkotukilainojen myöntämiseen tulevat laista. Korkotukilain mukaan lainoja voidaan ensinnäkin hyväksyä vain valtion talousarviossa vahvistetun valtuuden rajoissa. Tuki on suunnattava eri alueilla ja kunnissa esiintyvän asunnontarpeen mukaan.
Lain mukaan laina hyväksytään korkotukilainaksi sosiaalisen tarkoituksenmukaisuuden ja taloudellisen tarpeen perusteella. Tuettavien asuntojen tulee olla asuttavuudeltaan tarkoituksenmukaisia ja asuinympäristöltään toimivia. Rakentamis-, ylläpito- ja asumiskustannusten on oltava kohtuullisia ja kohteiden on edistettävä sosiaalisesti ja ekologisesti kestävää asumista. Myös korkotukilainan hakijan taloudellista asemaa ja maksukykyä on arvioitava osana hankekäsittelyä.
Laissa, asetuksissa ja määräyksissä määritellyt hankkeita ja niiden toteuttajia koskevat vähimmäisedellytykset eivät läheskään kaikki ole ”kyllä tai ei”-tyyppisiä vähimmäisehtoja, vaan sisältävät arviointia ja eri tavoitteiden yhteensovittamista. Pelkkä hakemusten käsittely saapumisjärjestyksessä ei riitä varmistamaan, että rajallinen valtuus kohdentuu tarkoituksenmukaisesti. Harkinta kuuluu korkotukijärjestelmään ja viranomaisen harkintavallan käyttö on välttämätön keino toteuttaa lain tavoitteita.
Viranomaisharkinta on aina rajattua
Valtioneuvoston käyttösuunnitelma ohjaa vuosittain sitä, millaisia hankkeita kulloinkin painotetaan. Käyttösuunnitelma ei voi olla ristiriidassa lain tavoitteiden kanssa, mutta se voi ohjata viranomaisen harkintaa. Siinä voidaan painottaa esimerkiksi kasvukeskuksia, pitkäaikaista asunnontarvetta, hakijan maksukykyä ja valtion riskienhallintaa, elinkaarikustannuksia, esteettömyyttä tai kysynnän muutoksiin vastaavaa asuntojakaumaa.
Substanssilainsäädännön lisäksi viranomaisen harkintaa ohjaavat ja rajoittavat hallinnon yleiset oikeusperiaatteet. Samankaltaisia hankkeita on arvioitava yhdenmukaisesti. Arvioinnin on perustuttava objektiivisesti todennettaviin tietoihin, ja käytettyjen keinojen on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun hyötyyn tai torjuttavaan riskiin.
Aina hankkeiden mekaaninen pisteytys ei ole tarkoituksenmukaisin ratkaisu parhaan lopputuloksen saavuttamiseksi. Hankkeet, alueet ja kohderyhmät eroavat toisistaan niin paljon, että yksi laskentakaava voisi tuottaa näennäisen täsmällisiä mutta sisällöllisesti heikkoja ratkaisuja. Myös korkotukilain esitöissä korostetaan, että lainoitusta on tarkasteltava koko asuntomarkkinoiden toimivuuden kannalta, ei vain yksittäisen hakemuksen näkökulmasta.
Viranomaisen tulee silti pystyä kuvaamaan riittävän avoimesti
- mitä tekijöitä arvioidaan ja miten ne liittyvät lain ja käyttösuunnitelman tavoitteisiin
- mitkä ovat vähimmäisvaatimuksia
- miten kustannuksia, laatua, vaikuttavuutta ja riskiä punnitaan.
Viranomaisen harkinnan tavoitteena on tunnistaa kokonaisuus, jossa kohtuullinen hinta, pitkäaikainen käyttöarvo ja hallittu riski yhdistyvät parhaalla tavalla.
Taloudellisesti merkityksellinen laatu on osa valtion riskienhallintaa
Valtion riski korkotukilainojen myöntämisessä ei rajoitu hakijayhteisön tämänhetkiseen vakavaraisuuteen tai lainan vakuuksiin. Arvioinnissa on kyettävä katsomaan pitkälle tulevaisuuteen, mikä tekee siitä samalla haastavaa.
Korkotukilaki ei edellytä halvimman hankkeen valitsemista. Se edellyttää kohtuullisia kustannuksia sekä tarkoituksenmukaisia ja toimivia asuntoja. Siksi viranomainen voi ja sen pitääkin voida arvioida hankkeiden hinta-laatusuhdetta ja asettaa hinta-laatusuhteeltaan parempi hanke etusijalle, vaikka valittu hanke ei olisi rakentamiskustannuksiltaan kaikkein edullisin.
Toisaalta laatu ei automaattisesti oikeuta korkeampiin kustannuksiin. Olennainen osa viranomaisharkintaa on myös arvioida, parantaako laadullinen lisä asuntojen käytettävyyttä, kysyntää tai rakennuksen elinkaarta tavalla, joka on oikeassa suhteessa lisäkustannukseen. Myös laadukkaamman hankkeen vuokran ja kokonaiskustannusten pitää pysyä kohtuullisina.
Laadulla tulee aina olla yhteys korkotukijärjestelmän tavoitteisiin. Varke arvioi hankkeita kokonaisuutena
- asuntotarpeen
- kustannusten kohtuullisuuden
- asumisen laadun, toimivuuden ja esteettömyyden
- pitkän aikavälin taloudellisen kestävyyden (elinkaarikustannukset) ja
- valtion riskienhallinnan näkökulmasta.
Taloudellisesti merkityksellinen laatu pienentää valtion pitkäaikaista riskiä. Tällaiset ratkaisut voivat parantaa asuntojen kysyntää, ylläpitää korkeaa käyttöastetta ja vakauttaa vuokrakassavirtaa. Ne voivat myös vähentää vajaakäyttöä, vaihtokorjauksia ja ennenaikaista perusparannustarvetta.
Esimerkiksi käyttösuunnitelmassa painotettu esteettömyys voi laajentaa asuntojen mahdollista käyttäjäjoukkoa ja mahdollistaa asumisen jatkumisen toimintakyvyn muuttuessa. Samalla se voi vähentää myöhempien muutostöiden tarvetta ja pienentää vajaakäytön riskiä.
Elinkaarikestävyys puolestaan suojaa sekä asukkaita, omistajaa että valtiota. Rakentamishetkellä edullinen ratkaisu voi tulla pitkällä aikavälillä kalliiksi, jos se johtaa korkeisiin ylläpitokustannuksiin, teknisiin vaurioihin tai ennenaikaiseen korjaustarpeeseen.
Hankeopas pyrkii sanoittamaan viranomaisen harkintaa
Varken hankeopas kokoaa rahoituksen, rakennuttamisen ja suunnittelun ohjeet yhteen. Oppaan tavoitteena on kuvata, miten viranomainen soveltaa lainsäädäntöä ja mitä kriteerejä hankkeiden valinnassa ja arvioinnissa käytetään.
Hankeopas on tarkoitettu sekä kokeneille valtion tukemien kohteiden rakennuttajille, että niille, jotka ovat suunnittelemassa ensimmäistä kohdettaan. Siksi oppaassa on haluttu nostaa esille paitsi määräyksiin ja lainsäädäntöön perustuvia velvoittavia vaatimuksia, myös käytännön esimerkkejä laadukkaiden ja pitkäikäisten kohteiden toteuttamiseen.
Lausuntokierroksella hankeoppaasta saatiin arvokasta palautetta. Lausunnoissa kiinnitettiin perustellusti huomiota siihen, ettei oppaasta aina riittävän selvästi erotu, mikä vaatimus perustuu suoraan lainsäädäntöön, mikä on Varken hankearvioinnissa käyttämä kriteeri ja mikä pelkkä suositus. Jatkovalmistelussa näitä eri tasoja selkeytetään ja oppaan tavoiteperusteisuutta vahvistetaan.
Viranomaisen tehtävänä ei ole korvata suunnittelijoiden tai tilaajien ammattitaitoa tai määritellä yhtä oikeaa ratkaisua. Hyvän laadun ei pitäisi myöskään syntyä vain siksi, että viranomainen sitä edellyttää. Onneksi se useimmiten syntyykin tilaajien, rakennuttajien ja suunnittelijoiden omasta tavoitteesta rakentaa mahdollisimman hyviä koteja niillä resursseilla, jotka ovat käytettävissä.
Kirjoittaja
Sanna Hughes
Johtaja
Valtion tukeman asuntorakentamisen keskus